發(fā)展所需 民心所向 立法勢在必行
普洱市境內(nèi)分布著117.8萬畝野生茶樹群落,是茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展中優(yōu)良品種選育的重要種質(zhì)資源基因庫,被譽為“世界茶源”。據(jù)記載，普洱市栽培茶樹已有1700多年歷史，長期的自然選擇和優(yōu)化栽培，孕育了豐富的茶樹種質(zhì)資源，是研究茶樹原產(chǎn)地、人工馴化茶樹、移栽茶樹、種植茶樹的“活化石”“活文物”。歷史文化底蘊深厚，距今3540萬年前的寬葉木蘭化石、有2700余年樹齡的世界野生古茶樹王已成為普洱的一張名片，承載著普洱發(fā)展的重要文脈，彰顯了普洱發(fā)展的個性特色。
近年來，隨著古茶樹茶葉價值的不斷攀升，受經(jīng)濟利益驅(qū)使，對于古茶樹資源的侵害行為日益增多：亂采濫挖、掠奪性采摘等行為屢禁不止，古茶樹的生存、資源生態(tài)受到嚴重威脅；濫施農(nóng)藥、化肥，嚴重影響了古茶樹產(chǎn)品的品質(zhì)……不適當?shù)睦眯袨樵斐闪撕芏嚯y以挽回的損失，出臺專門保護古茶樹資源的地方性法規(guī)，十分必要和迫切。
當前，我市正在加緊推進景邁山古茶林申報世界文化遺產(chǎn)工作，其中一個必須具備的條件就是頒布實施文化遺產(chǎn)保護的地方專項法規(guī)。出臺一部專門保護古茶樹資源的法規(guī)，把古茶樹資源保護工作納入法治化軌道，必將有力促進普洱古茶樹資源保護工作的規(guī)范化、制度化和常態(tài)化，為景邁山古茶林申報世界文化遺產(chǎn)加碼。而茶產(chǎn)業(yè)作為普洱市130萬茶農(nóng)的“衣食萬戶”產(chǎn)業(yè)，2017年茶葉種植面積和產(chǎn)值均居全省第一。作為優(yōu)勢版塊，古茶樹資源已然成為茶產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，帶動農(nóng)戶共享發(fā)展紅利的切入點，對普洱市主動服務(wù)和融入“千億云茶”戰(zhàn)略，認真貫徹落實“打好綠色能源、綠色食品、健康生活目的地‘三張牌’”決策部署，傳承歷史文化遺產(chǎn)，擦亮“普洱茶”金字招牌，做實做強國家綠色經(jīng)濟試驗示范區(qū)、建設(shè)全國知名大健康食品供應(yīng)基地，促進脫貧攻堅具有重要意義。加大對古茶樹資源的保護工作意義重大，勢在必行。
廣大群眾呼聲高漲，各方意見如潮，人大代表多次提出：古茶樹是需要實行永久保護的珍貴資源，唯有通過立法，在制度設(shè)計上調(diào)整好保護與利用的關(guān)系，制定出臺符合普洱實際，能夠有效保護和合理利用普洱古茶樹資源的法規(guī)，才能妥善解決好保護與開發(fā)利用實踐中存在的一系列問題，讓古茶樹這一寶貴的歷史文化遺產(chǎn)傳之后世。
立法與民意呼應(yīng)。為老百姓不斷升級的環(huán)境保護和歷史文化保護需求提供法治保障，滿足人民日益增長的美好生活需要，立法保護古茶樹資源，已成為普洱市實現(xiàn)追趕跨越、綠色崛起的必然選擇。
[page]集中智慧匯聚力量工作扎實有序
良法是善治之前提，立法質(zhì)量直接關(guān)系到法治質(zhì)量。
“在立法工作中，我們始終堅持科學立法、民主立法、依法立法，按照市委的要求，集合立法機關(guān)、政府職能部門、專家學者和社會公眾等多方面的智慧與力量，讓《普洱市古茶樹資源保護條例》的起草、審議過程，成為一個收集民情、體現(xiàn)民意、集中民智的過程。”市人大法制委員會主任委員魏文生告訴記者。
按照市委決策部署，在獲批地方立法權(quán)后，市人大常委會通過組織開展立法立項調(diào)研、考察學習和召開立法立項座談會的方式，廣泛聽取各方意見，從30余件立法建議項目中，精選出《普洱市古茶樹資源保護條例》列入2017年的立法計劃，并立即付諸行動。
普洱首部實體地方性法規(guī)“劍指”古茶樹資源保護，承載了普洱人民的共同期待，彰顯了市人大常委會踐行新發(fā)展理念，全力推進歷史文化保護和環(huán)境保護的責任與擔當。
凡事預(yù)則立。按照“黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、社會參與”的原則，古茶樹資源保護相關(guān)立法工作迅速展開。
根據(jù)立法工作計劃，市人大有關(guān)專門委員會和市人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)以及市政府法制辦、市茶咖局、市農(nóng)業(yè)局、市林業(yè)局、市文體局等單位和部門，抽調(diào)專門人員聯(lián)合部分專家學者，搭建起《普洱市古茶樹資源保護條例》起草協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，市人大法制委、市人大常委會法工委、農(nóng)工委全程介入，指導法規(guī)草案的起草、修改、論證等工作。
地方立法應(yīng)堅守法制統(tǒng)一，與上位法立法原則、精神和具體條款不相沖突。因此，不斷地學習貫穿了起草工作的全過程?！吨腥A人民共和國立法法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國野生植物保護條例》《云南省珍貴樹種保護條例》……起草協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組成員認真學習各類上位法，吃透中央、省大政方針，在遵從上位法的基礎(chǔ)上，思考研究《普洱市古茶樹資源保護條例》立法工作。
調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。普洱市擁有豐富的古茶樹資源，26座古茶山遍布普洱市全境。從南到北，從東往西，起草組成員多次前往各個古茶山，聽取群眾的意見建議，實地調(diào)研了解古茶樹資源分布、保護等情況，為《普洱市古茶樹資源保護條例》的起草奠定了堅實的基礎(chǔ)。
他山之石，可以攻玉。在《普洱市古茶樹資源保護條例》起草過程中，市人大常委會組織相關(guān)人員，先后到西雙版納傣族自治州、臨滄市等具有類似立法經(jīng)驗的州市考察學習，借鑒古茶樹資源保護立法工作先進經(jīng)驗。
博采眾長，探索創(chuàng)新。在深入調(diào)研和考察學習的基礎(chǔ)上，市人大常委會還組建了地方立法咨詢專家?guī)?，充分依托普洱學院等高等院校以及法律服務(wù)機構(gòu)的智力優(yōu)勢，保證立法質(zhì)量。同時，向10縣（區(qū)）人大常委會、市直相關(guān)部門書面征求意見，并通過《普洱日報》和普洱人大網(wǎng)向社會公開征求修改意見，廣泛集納社會各界智慧。
2017年3月，《普洱市古茶樹資源保護條例》初稿“出爐”。此后，一系列密集的座談、研討、審議，處處彰顯科學、民主、依法，只為將《普洱市古茶樹資源保護條例》修改得更加完善和充實。
2017年10月20日，市人大常委會農(nóng)工委召開會議，對《普洱市古茶樹資源保護條例（草案）》進行專門審議；2017年10月28日，《普洱市古茶樹資源保護條例（草案）》報請市三屆人大常委會第三十五次會議審議；2017年11月14日，省人大法制委、省人大常委會法工委對《普洱市古茶樹資源保護條例（草案）》修改論證進行指導；2017年12月4日，市人大法制委員會召開會議，對《普洱市古茶樹資源保護條例（草案）》進行統(tǒng)一審議；2017年12月8日，四屆市委第40次常委會議對市人大常委會黨組報送的《普洱市古茶樹資源保護條例（草案）（修改稿）》（以下簡稱《條例（草案修改稿）》）進行了審議；2017年12月19日，市三屆人大常委會第三十六次會議對《普洱市古茶樹資源保護條例（草案）》進行第二次審議……
“古茶樹資源管理執(zhí)法主體不明確、執(zhí)法主體太多，建議對古茶樹資源管理執(zhí)法主體作明確規(guī)定，由市、縣（區(qū)）林業(yè)行政部門統(tǒng)一負責古茶樹資源的保護、管理、開發(fā)利用工作。”
“古茶樹資源普查工作量大、專業(yè)性強，需投入大量人力物力，建議適當調(diào)整古茶樹資源普查頻次。”
“建議對古茶樹和古茶樹資源的概念分別進行準確定義。”
“建議強化縣（區(qū)）政府在古茶樹資源保護及開發(fā)利用工作中的自主性。”
……
類似的征求意見、論證審議的熱烈場面，在立法過程中多次出現(xiàn)，代表、委員、專家、群眾踴躍建言獻策，提出了具有針對性和可操作性的建議意見。
集思廣益，化繭成蝶。從順應(yīng)各方期盼立法到付諸實施，從現(xiàn)場實地調(diào)研到外出考察學習，從書面征求意見到現(xiàn)場座談發(fā)言，從代表意見建議到專家學者審改論證，從市人民政府常務(wù)會議審議到報送市委常委會議審議，從初稿到征求修改意見到數(shù)易其稿，從市人大常委會兩次審議最終到省第十三屆人大常委會第二次會議審查批準，《普洱市古茶樹資源保護條例》立法的具體工作歷時一年正式完成。
“《普洱市古茶樹資源保護條例》是一部貫徹中央、省委和市委精神，凝聚各方智慧，反映各界共識的法治‘利器’。”魏文生如是說。
[page] 立足長遠致力保護力求良法善治
櫛風沐雨寫華章。翻開《普洱市古茶樹資源保護條例》，共六章三十條，句句體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想；全文3000余字，字字彰顯普洱市保護古茶樹資源，全力推進環(huán)境保護和歷史文化保護的決心與信心。
在概念定義上，《普洱市古茶樹資源保護條例》堅持保護優(yōu)先、管理科學、開發(fā)利用合理的原則，并兼顧文化傳承和品牌培育的全面發(fā)展，將古茶樹定義為“在普洱市行政區(qū)域內(nèi)的野生型茶樹、過渡型茶樹和樹齡在一百年以上的栽培型茶樹”，把古茶樹、古茶園、古茶林、野生茶樹群落等都納入古茶樹資源范疇，并對栽培型古茶樹的認定作了規(guī)定，明晰了保護對象，最大程度地擴大了《普洱市古茶樹資源保護條例》的保護范圍。
在職責劃分上，《普洱市古茶樹資源保護條例》明確規(guī)定由市、縣（區(qū)）林業(yè)行政部門負責古茶樹資源的保護、管理、開發(fā)利用工作，市、縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)、茶業(yè)、發(fā)展改革、公安、財政、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、文化、旅游、市場監(jiān)管等部門按照各自職責做好古茶樹資源保護工作，厘清了部門之間的職責，避免出現(xiàn)管理不到位或推諉責任。
在規(guī)劃建設(shè)上，《普洱市古茶樹資源保護條例》突出了古茶樹資源普查的重要地位，強調(diào)了政府及其相關(guān)職能部門在古茶樹資源普查和資源保護專項規(guī)劃編制實施等方面的法定職責。比如，規(guī)定古茶樹資源普查每10年開展一次，市、縣（區(qū)）林業(yè)行政部門要制定古茶樹資源普查方案，組織對古茶樹資源進行普查，建立資源檔案，并向社會公布。
在體制機制創(chuàng)新上，《普洱市古茶樹資源保護條例》結(jié)合普洱古茶樹資源豐富、分布廣等特點，設(shè)定了名錄管理和分類保護制度，規(guī)定了監(jiān)控預(yù)警、制定管護技術(shù)規(guī)范、夏茶留養(yǎng)等制度，以及鼓勵、支持品牌培育和促進古茶樹資源合理開發(fā)利用的機制，不僅為古茶樹資源的保護、開發(fā)提供了技術(shù)規(guī)范，更激發(fā)了古茶樹所有者、管理者和經(jīng)營者的保護熱情。
在服務(wù)監(jiān)督上，《普洱市古茶樹資源保護條例》專章規(guī)定了政府及其相關(guān)職能部門在古茶樹資源保護方面應(yīng)當為民眾提供的公共、信息、便民、質(zhì)量保障、專業(yè)咨詢等服務(wù)義務(wù)和責任，充分體現(xiàn)出立法為民的理念，切實打通了服務(wù)群眾的“最后一公里”。
在法律責任上，《普洱市古茶樹資源保護條例》完全按照地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)限，明確了禁止性行為的法律責任。同時堅持“以人為本”的理念，按照教育和處罰相結(jié)合的原則，結(jié)合普洱實際縮小了行政處罰自由裁量權(quán)的空間，讓《普洱市古茶樹資源保護條例》以人為本、更具可操作性。
最值得一提的是，《普洱市古茶樹資源保護條例》更加注重加強對政府職能部門的監(jiān)督問責。規(guī)定對不履行法定職責，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的相關(guān)職能部門工作人員，由所在單位或者上級行政機關(guān)責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
“不抵觸、有特色、可操作”是地方立法的基本原則。市人大常委會嚴把法治統(tǒng)一關(guān)、公平正義關(guān)、立法技術(shù)關(guān)，努力讓首部實體地方性法規(guī)立得住、行得通、真管用。
“黨的十九大報告提出要‘科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治’。《普洱市古茶樹資源保護條例》的出臺實現(xiàn)了黨的主張和人民意志的有機統(tǒng)一，這是對中央和省委、市委精神的貫徹落實，更是民心所向。”回顧《普洱市古茶樹資源保護條例》的出臺過程，市人大常委會法工委主任張紹瓊感慨萬分。
圍繞中心、服務(wù)大局，認真履行職能職責的市人大常委會，努力用立法來守護這片老祖宗給我們留下來的寶貴遺產(chǎn)，讓寶貴遺產(chǎn)能夠世代傳承，始終煥發(fā)出迷人的光彩。
立法保護古茶樹資源只是一個起點，《普洱市古茶樹資源保護條例》將為下一步普洱城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的立法提供參考，對助推普洱實現(xiàn)追趕跨越、綠色崛起起到積極的助推作用。
以良法促善治，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。隨著《普洱市古茶樹資源保護條例》的深入實施，綠色、通暢、文化、品牌、效率、幸福“六個普洱”建設(shè)的未來，美好可期。
